Las sanciones administrativas ¿penales o administrativas? Ref. Doctrina Especial para UTSUPRA. Derecho Administrativo. Por Yamila A. Logiovine. Abogada (UBA). Maestranda en Estudios Internacionales y en Derecho Penal (UCEMA-UBA). Docente de Derechos Humanos y Garantías, de Derecho Internacional Público en la Facultad de Derecho (UBA) y de Teoría General de los Derechos Humanos (UCEMA). SUMARIO: 1. Introducción. 2. Aproximaciones a la sanción. 3. ¿Quién las regula? ¿Concurrencia de poderes?. 4. Principios aplicables. 5. Conclusión. 6. Citas legales. Código FO08217.
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1. Introducción
El estudio del derecho administrativo sancionador se ha basado en el dilema entre su autonomía o dependencia del Derecho Penal. Sin embargo debemos buscar el punto de partida en una potestad, dado que todas las actividades públicas se originan necesariamente en una potestad y en un ordenamiento jurídico (1). Pero, sin duda alguna, en el marco de las consecuencias jurídicas del delito encontramos diversas facultades que posee el Estado para sancionar a un individuo. Entre estas, visualizamos las conocidas sanciones administrativas que emergen desde dos disciplinas, conviven y generan conflictos entre sí. Como sabemos, no existe un régimen general que regule la potestad sancionadora de la Administración, tampoco encontramos en la Constitución Nacional disposiciones expresas al respecto. Por el contrario, existe una gran diversidad de procedimientos de tipo sancionador (contravencional, disciplinario, impositivo, aduanero, de defensa de la competencia, de migraciones, etc.), con las naturales diferencias entre ellos, así como también diferentes fueros para la revisión judicial posterior de las sanciones con diversidad de criterios para juzgar los diferentes casos. (2)
2. Aproximaciones a la sanción
Para comenzar, debemos preguntarnos ¿Qué es una sanción?. La Real Academia Española define a una sanción como “pena que una ley o un reglamento establece para sus infractores”. Algunos autores sostienen que el acto por medio del cual se impone una sanción reviste carácter de acto administrativo. Para ello, se han esgrimido diversos argumentos. Por una parte se ha afirmado que se trata de un acto de la Administración activa, en tanto constituye una decisión ejecutoria del poder administrador. (3)
Asimismo, se ha sostenido que esa conclusión resulta consecuencia necesaria del régimen jurídico aplicable al acto sancionador, que no es otro que el propio de los actos administrativos, a pesar de ser materialmente similar al acto judicial (4). También se ha sustentado esta posición en la diferencia sustancial u ontológica entre sanciones y penas, en virtud de la cual toda vez que -a criterio de esta doctrina- no medie identidad de naturaleza entre ambas nada permite asimilarlo al acto jurisdiccional y, desde que es impuesto por un órgano de la Administración es dable calificarlo como administrativo (5).
Según Nieto, en el Derecho Administrativo Sancionador el contenido de una ley en blanco comprende los siguientes elementos: a) Una regulación sustantiva en la materia, que deliberadamente no pretende ser exhaustiva; b) la determinación de unas instrucciones, criterios o bases, que sin llegar a suponer una regulación sustantiva, resulten lo suficientemente expresivos como para que, a partir de ellos, pueda luego desarrollarse la normativa; c) una habilitación reglamentaria, o sea, una autorización al reglamento para que regule la materia penetrando en una zona de reserva a la ley que, sin esta habilitación, resultaría ilícita y cuya realización no ha de exceder de las instrucciones legales; d) una remisión al resultado de la colaboración reglamentaria que, en los términos dichos, se ha posibilitado u ordenado. (6)
Debemos también analizar, el fin de la sanción. Es decir, ¿Cuál es el objetivo de dicha sanción?. Aquí debemos resaltar el rol de la prevención con la que se fundamentaría dicha pena. Es decir, evitar una acción u omisión que ha sido tipificada como una infracción administrativa. El fin es la protección del ordenamiento jurídico en su conjunto. ¿Cuál sería el bien jurídico protegido?. Pues, detectamos una problemática que refiere a la amplitud e imprecisión. No debemos dejar de lado un análisis que si bien excede el presente trabajo, se da en la doctrina. Aquí nos referimos a las diferencias entre la sanción y la pena como se ha esbozado en párrafos anteriores.
3. ¿Quién las regula? ¿Concurrencia de poderes?
Por un lado, el órgano competente para legislar sobre el Derecho Penal es sin duda el Congreso de la Nación, tal como surge del inciso 12, del artículo 75 de la Constitución Nacional. Es decir, las provincias delegaron en el Estado central, en particular en el órgano legislativo federal, la competencia para dictar el Código Penal.
Ahora bien, si las sanciones administrativas son entendidas en un ámbito u otro, su competencia varia. El Estado Federal es quien debe regular los delitos y las penas y, por su parte, desde la óptica del derecho administrativo, los estados provinciales deben legislar sobre las infracciones y las sanciones administrativas, toda vez que éstos, en principio, no delegaron en aquél estas competencias de corte administrativo.
Pero sabemos que existen infracciones que emanan del Estado Nacional. Aquí es dable mencionar que se da en los supuestos en que este poder es expreso o implícito de entre los poderes delegados por las provincias al Estado Nacional. Veamos un ejemplo. El derecho al medio ambiente posee sus bases en una norma que prevé el marco de sus presupuestos mínimos. Por otro lado, encontramos el servicio público de transporte y distribución de gas o electricidad, el Código Aduanero, la Ley de Defensa de la Competencia, la Ley de Lealtad Comercial, la Ley de Contrataciones del Estado y el Régimen de Empleo Público, entre otros.
Si bien las potestades se suponen claras, la superposición de funciones ha suscitado que nos preguntemos quien es el encargado de suministrar dichas normas.
Mencionemos un ejemplo para cristalizar esta situación. La Ley de Defensa del Consumidor, prevé un capítulo dedicado al procedimiento y sanciones. En el artículo 46 regula que el incumplimiento de los acuerdos conciliatorios será considerado como violación a la ley. En tal caso, el infractor será pasible de las sanciones una vez verificada la existencia de la infracción. Entre las sanciones encontramos el apercibimiento, la multa, decomiso de las mercaderías y productos objeto de la infracción, la clausura del establecimiento o suspensión del servicio, la suspensión en los registros de proveedores que posibilitan contratar con el Estado y la pérdida de concesiones, privilegios, regímenes impositivos o crediticios especiales de que gozare.
Otro ejemplo relacionado con el tema que nos convoca es el que contempla el derecho penitenciario. Como sabemos, el mismo esta compuesto por normas de fondo, normas referentes a las condiciones para las unidades de alojamiento y del trato hacia la persona privada de la libertad, normas procesales y normas administrativas. Entre las normas procesales encontramos normas para poder impugnar una decisión administrativa. Por lo cual, encontramos una estrecha relación entre el derecho administrativo y el derecho penal. La ley de ejecución de la pena privativa de la libertad prevé sanciones administrativas. Aquí, es importante recordar conviene recordar lo dicho por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso “Baena c. Panamá́”, “las sanciones administrativas son, como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de estas. Unas y otras implican menoscabo, privación o alteración de los derechos de las personas, como consecuencia de una conducta ilícita. Por lo tanto, en un sistema democrático es preciso extremar las precauciones para que dichas medidas se adopten con estricto respeto a los derechos básicos de las personas y previa una cuidadosa verificación de la efectiva existencia de la conducta ilícita.”
4. Principios aplicables.
En el campo del Derecho Administrativo Sancionador deben aplicarse los principios del Derecho Penal, pero con los matices propios del Derecho Administrativo (8).E
El desarrollo del Derecho Sancionador nos permite abandonar poco a poco los principios o técnicas del Derecho Penal y Procesal Penal, y crear un régimen jurídico autónomo capaz de contener racionalmente y en el marco del Derecho Público Constitucional, los múltiples regímenes sancionadores que en el estado actual y en sus contornos desbordan y rompen cualquier criterio de sistematización y estudio analítico (9)
No quedan dudas que desde la Constitución Nacional los principios legalidad, tipicidad, igualdad y razonabilidad aplican directamente a la materia. Además, debemos recordar que en virtud del artículo 18 de la Constitución “nadie puede ser arrestado sino en virtud de orden escrita de autoridad competente, debiendo interpretarse este concepto como autoridad judicial. “ por lo cual las medidas privativas de la libertad se encuentra por fuera del alcance del derecho sancionador administrativo siempre salvo sean ordenadas por un juez.
En cuanto al principio de legalidad y el de tipicidad se establece textualmente en nuestra Constitución que "ningún habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso". Este principio de legalidad cierto y específico, no sólo tiene sustento en el texto constitucional sino también en el criterio deliberativo y de consenso del proceso democrático. Consecuentemente, el poder de regular las conductas humanas como reprochables, es decir sujetas a castigo, es potestad del Congreso (10)
Por lo tanto, la ley debe necesariamente contener: a) los elementos esenciales de las conductas antijurídicas, es decir, la ley debe decir cuál es el núcleo esencial sobre las obligaciones de hacer, no hacer, o dejar hacer, b) las clases y límites de las sanciones, c) el reconocimiento del poder sancionador en el ejecutivo -el legislador debe reconocer, de modo expreso o implícito, el poder del ejecutivo de aplicar ese régimen sancionador-. Sin embargo, el alcance de ese núcleo depende de cada caso y de sus circunstancias.
El decreto reglamentario debe prever: a) los elementos accesorios de las acciones u omisiones reprochables por ley, b) las sanciones con mayor detalle, respetándose el tipo de sanción y los límites, por ejemplo el monto máximo y mínimo, y por último, c) el órgano competente para aplicar el régimen sancionador. El reglamento puede completar e incluso restringir, pero en ningún caso ampliar o extender las situaciones gravosas. (11)
Por otro lado, no debemos olvidar el el principio de irretroactividad. Fácilmente es deducible que es imposible aplicar retroactivamente normas sancionadoras, salvo que fuesen más favorables para el infractor. En este sentido y en el campo del Derecho Penal, cabe recordar que el código respectivo dice en su artículo 2° que "si la ley vigente al tiempo de cometerse el delito fuere distinta de la que exista al pronunciarse el fallo o en el tiempo intermedio, se aplicará siempre la más benigna. Si durante la condena se dictare una ley más benigna, la pena se limitará a la establecida por esa ley”.
Ahora bien, en cuanto al principio de non bis in ídem detectamos posturas encontradas en lo personal pero debemos admitir que existe una criterio mayoritario que sostiene que puede existir un doble juzgamiento, de modo que este principio se correría de la escena.
La posición mayoritaria sostiene que puede darse entre el Derecho Penal y el Derecho Administrativo Sancionador doble juzgamiento y doble punición, de modo que no se aplica el principio del non bis in ídem. Aquí, es menester destacar el caso Pousa en el cual la Corte Suprema de Justicia de la Nación considero “que las responsabilidades de ambas jurisdicciones -penal y administrativa- son de naturaleza diferente, por cuanto no se configura la violación del artículo 18 de la Constitución Nacional. Además, considero que “el sumario administrativo y el proceso penal por el mismo hecho no vulneran el mentado principio, si las responsabilidades que se adjudican y aplican son diferentes. Pero si la sanción administrativa es accesoria de la penal, ambas dependen de la comprobación del mismo de- lito y si se dicta el sobreseimiento respecto al ilícito, juega la regla contra el doble juzgamiento”.
5. Conclusiones
A la luz de lo mencionado, es posible afirmar que no hay un lineamiento general en el derecho administrativo sancionador considerando los preceptos básicos del derecho penal vigente. Esto es, que el análisis de principios y reglas aplicables se deben analizar de forma unitaria sin la existencia de una norma general que plasme los principios básicos en resguardo de las garantías de los individuos. Como se afirma, en materia de las facultades represivas del Estado es necesaria la definición previa de las infracciones y de las sanciones que correspondan como consecuencia de la infracción cometida. Ello así́, en tanto los ciudadanos tienen el derecho de conocer de antemano cuales son las conductas que constituyen una infracción como asimismo cuales son las sanciones que, eventualmente, deberán soportar como consecuencia de su comportamiento antijurídico (12). Además, creo conveniente analizar la garantía del non bis in ídem a la luz de los tratados internacionales con jerarquía constitucional y el espíritu condenatorio de las sanciones.
6. Citas legales
(1) Nieto, Alejandro. "Derecho Administrativo Sancionador", Madrid 1994, Editorial Tecnos S.A, pág. 21/2.
(2) Margarita Monzón Capdevila. www.saij.gob.ar. ID SAIJ: DACF180049
(3) Bielsa, Rafael, "Derecho Administrativo", Tomo IV, Buenos Aires 1965, Editorial La Ley, 6ª Edición, pág. 45. También por hacer suyas estas reflexiones, ROCCO Orlando: "Función jurisdiccional de la actividad administrativa en materia de trabajo", Universidad de La Plata, 1952, pág. 68.
4) González de Recha, Florencia, "Acerca del llamado Derecho Penal Administrativo", Revista Argentina de Derecho Administrativo", junio de 1972, pág. 53.
5) Lorenzo, Susana, "Sanciones Administrativas", Montevideo 1996, Julio César Fiara editor, pág. 67. 15) FIORINI, Bartolomé A., "Derecho Administrativo", tomo II, Buenos Aires 1976, Editorial Abeldó Perro, 2ª Edición Actualizada, pág. 177/8.
(6) Nieto, Alejandro, Derecho Administrativo Sancionador, op cit., 228.
(7) Balbín, Carlos, "Las garantías de los particulares en el procedimiento sancionatorio",
(8) Balbín; ob. cit. pág. 812, y en similar sentido GARCIA DE ENTRERRIA; ob. cit. pág. 174.
(9) Nieto afirma que "las infracciones administrativas se regulan por el Derecho Administrativo inspirado en este punto si el Derecho Administrativo Sancionador está integrado por normas y principios, las normas son las del Derecho Administrativo y los principios (alguno de ellos, al menos) son los del Derecho punitivo del Estado. Piénsese que como el derecho punitivo del Estado no está todavía regulado, carece de normas y su contenido no va más allá de unos principios que le van atribuyendo la jurisprudencia y la doctrina", Nieto, Alejandro, "Derecho Administrativo Sancionador", Editorial Tecno 1993, 3° Edición Ampliada, pág. 165.
(10) Nieto señala que en este proceso, el primer paso hacia atrás está constituido materialmente por la sustitución del principio de legalidad por el principio de antijuridicidad, es decir, por la previsión de los ilícitos y sus sanciones en una norma de cualquier rango y no necesariamente en una ley formal. Este retroceso no ha sido, desde luego, una concesión ideológica al pasado, sino pura y simplemente una imposición de la realidad, dado que es físicamente imposible realizar una tipificación exhaustiva por medio de leyes". Luego el autor agrega que "por si esto fuera poco, el segundo paso hacia atrás ha sido aún más grave. Después de haber pasado del principio de legalidad al de antijuridicidad -es decir, después de haber abandonado el dogma de la ley previa- ha habido que entregar también el de la ley cierta. La tipificación, en efecto, ya no es inexcusablemente precisa y directa sino que se practica -de hecho y casi sin excepción en todas las leyes sancionadoras- la tipificación indirecta o por remisión". ob. cit. pág. 203.
(11) www.saij.gob.ar. ID SAIJ: DACF180049
(12) El principio de legalidad de las sanciones administrativas. Su proyección en el ámbito de las relaciones del consumo. www.pensamientopenal.com.ar
Fuente: PREMIUM BLACK CONTENIDOS Autor: PREMIUM BLACK CONTENIDOS
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